Thuế là khoản trích nộp mang tính bắt buộc mà các tổ chức, cá nhân phải nộp cho nhà nước khi có đủ điều kiện nhất định. Nhà nước dùng ngân sách để đảm bảo cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình. Trong khi đó, phần lớn các khoản thu đóng góp vào ngân sách nhà nước bắt nguồn từ việc nộp thuế của các tổ chức, cá nhân. Do vậy quan hệ pháp luật về thuế phổ biến nên tranh chấp xảy ra khá thường xuyên.
1/ Khái niệm tranh chấp thuế:
Xuất phát từ quan niệm cho rằng tranh chấp thuế là tranh chấp trong lĩnh vực thuế nên tranh chấp thuế được hiểu là sự mâu thuẫn hay xung đột về lợi ích giữa các bên tham gia quan hệ pháp luật thuế, hay có thể nói tranh chấp thuế là tình trạng pháp lý đặc biệt của quan hệ pháp luật giữa người nộp thuế với người thu thuế ở Đồng Nai, trong đó các bên bày tỏ ra bên ngoài thế giới khách quan những bất đồng, xung đột, mâu thuẫn về ý chí, quyền và lợi ích hợp pháp của mình bằng hành vi khiếu nại hay khởi kiện theo qui định của pháp luật.
Tranh chấp thuế phân biệt với các tranh chấp khác dựa trên những đặc điểm sau:
a) Về chủ thể của tranh chấp thuế:
Chủ thể của quan hệ pháp luật thuế bao gồm người nộp thuế và người thu thuế. Người thu thuế là các cơ quan quản lý thuế và các cán bộ, công chức ngành thuế; người nộp thuế là các tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ về thuế đối với nhà nước. Hai chủ thể này là hai bên trong tranh chấp khi quyền và lợi ích của họ xung đột với nhau. Khi người nộp thuế cho rằng quyền lợi của họ bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính sai trái về thuế của cơ quan thuế, cán bộ, công chức ngành thuế thì họ có quyền khiếu nại tới người đã trực tiếp ra quyết định hay thực hiện hành vi này.
Khác với tranh chấp hợp đồng, chủ thể thực hiện quyền khiếu nại hay khởi kiện trước quyết định hành chính, hành vi hành chính về thuế trái pháp luật chỉ là đối tượng nộp thuế. Các cơ quan quản lý thuế đại diện cho nhà nước sử dụng quyền lực nhà nước để thực hiện nhiệm vụ của mình nên họ không được xem là chủ thể có quyền khiếu kiện trong tranh chấp thuế. Còn đối với tranh chấp trong hợp đồng, tranh chấp có thể xảy ra khi một trong hai bên thấy quyền lợi của mình bị xâm hại, họ là những chủ thể ngang bằng nhau về địa vị pháp lý, bên này không là đối tượng chịu sự quản lý của bên kia. Khi tranh chấp xảy ra, cả hai bên đều có quyền khiếu nại, khởi kiện tới bên một bên thứ ba để nhờ họ giải quyết đó là tòa án, trọng tài hay tự thương lượng với nhau. b) Về đối tượng của tranh chấp thuế:
Đối tượng của tranh chấp là các quyền và lợi ích hợp pháp của người nộp thuế, các quyền và lợi ích hợp pháp này đã được qui định cụ thể trong luật quản lý thuế. Khi những quyền đó bị xâm hại bởi cơ quan thuế, cán bộ, công chức ngành thuế thì người nộp thuế có quyền khiếu nại hay khởi kiện về vấn đề này. Mặt khác, đối tượng của tranh chấp thuế còn là những lợi ích liên quan đến số tiền thuế hay số tiền phạt vi phạm về thuế. Số tiền thuế được xác định theo phương pháp kê khai hay ấn định thuế. Khi cơ quan ấn định số tiền thuế nhiều hơn số thuế thực tế phải nộp hoặc số tiền phạt vi phạm không đúng thì có thể sẽ phát sinh tranh chấp nếu người nộp thuế phát hiện ra vi phạm.
Điều này cũng khác với tranh chấp về hợp đồng, đối tượng của tranh chấp về hợp đồng là những nội dung mà hai bên đã thỏa thuận, được ghi cụ thể trong hợp đồng chứ không phải là những nội dung mà pháp luật đã qui định rõ như trong tranh chấp thuế.
c) Về cơ sở pháp lý làm phát sinh cũng như áp dụng giải quyết các tranh chấp thuế:
Cơ sở pháp lý chính là các văn bản pháp luật về thuế và những văn bản pháp luật khác có liên quan như luật khiếu nại tố cáo và pháp lệnh về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã được sửa đổi bổ sung.
Khác với tranh chấp về hợp đồng, tranh chấp thuế chỉ được giải quyết theo thủ tục hành chính hay tố tụng tại tòa án, các bên không có quyền tự thỏa thuận về một cơ chế khác để giải quyết, ví dụ: Cơ chế trọng tài khi giải quyết tranh chấp hợp đồng trong thương mại.
d) Về bản chất của tranh chấp thuế:
Tranh chấp thuế là một loại tranh chấp hành chính, trong đó đối tượng của quyền khiếu nại là các quyết định hành chính và hành vi hành chính về thuế của cơ quan thuế. Có thể xem tranh chấp thuế thuộc loại tranh chấp hành chính vì những lý do sau đây:
- Thứ nhất, tranh chấp này phát sinh giữa một bên là cơ quan thuế, công chức ngành thuế với bên kia là các tổ chức, cá nhân về các quyết định hành chính liên quan đến lĩnh vực thuế. Tranh chấp này phát sinh từ một quan hệ hành chính, đó là quan hệ giữa người thu thuế và người nộp thuế, là những chủ thể có địa vị pháp lý hoàn toàn không bình đẳng với nhau.
- Thứ hai, các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan thuế, cán bộ, công chức của cơ quan thuế mang đầy đủ đặc điểm của một quyết định hành chính, hành vi hành chính nói chung mặc dù có một số nét đặc thù. Tuy nhiên, cũng giống như các quyết định hành chính và hành vi hành chính nói chung, những quyết định hành chính và hành vi hành chính về thuế của cơ quan thuế sẽ được áp dụng ngay và không bị trì hoãn.
- Thứ ba, tranh chấp thuế được giải quyết theo hai cơ chế là khiếu nại hành chính và tố tụng hành chính tại tòa án.
Như vậy, tranh chấp thuế là loại tranh chấp hành chính điển hình và đặc thù so với các tranh chấp khác.
2/ Phân loại tranh chấp thuế:
Việc phân loại tranh chấp thuế có ý nghĩa quan trọng trong quá trình giải quyết tranh chấp giữa các bên, có thể tìm ra nét đặc thù của các loại tranh chấp và áp dụng qui phạm pháp luật cho phù hợp cho từng loại.
Hiện nay, có nhiều tiêu chí để phân loại tranh chấp thuế. Căn cứ vào quá trình thu, nộp thuế của các chủ thể, đối tượng của tranh chấp trong quan hệ pháp luật thuế, có thể phân loại tranh chấp thuế thành tranh chấp về thủ tục và tranh chấp về số thu.
a) Tranh chấp về thủ tục:
Thủ tục về thuế hiện nay bao gồm thủ tục đăng ký thuế, cấp mã số thuế, thủ tục mua, in hóa đơn chứng từ, thủ tục về kê khai, quyết toán thuế, thủ tục hoàn thuế, thủ tục miễn giảm thuế,… Quá trình thực hiện các thủ tục này không tránh khỏi những sai sót, vì vậy rất dễ xảy ra tranh chấp, đặc biệt là khi các cán bộ, công chức ngành thuế không tạo điều kiện, gây khó khăn cho người nộp thuế làm cho việc thực hiện các thủ tục về thuế kéo dài, mất thời gian. Hơn nữa, các thủ tục hành chính về thuế hiện nay mặc dù đã có nhiều cải cách nhưng vẫn còn một số hạn chế. Phổ biến trong các loại tranh chấp này là tranh chấp xảy ra khi người nộp thuế đăng ký kê khai thuế, làm hồ sơ xin miễn giảm thuế hay hồ sơ để hoàn thuế.
b) Tranh chấp về số thu:
Tranh chấp về số thu có thể hiểu thuần túy là sự mâu thuẫn, bất đồng xảy ra giữa cán bộ thuế, cơ quan thuế và người nộp thuế về số tiền thuế phải nộp. Tranh chấp này có thể là tranh chấp về ấn định thuế hay tranh chấp về xác định số thuế phải nộp.
- Tranh chấp về ấn định thuế là tranh chấp phát sinh khi cơ quan thuế có thẩm quyền ấn định thuế hay cơ quan hải quan ấn định thuế đối với hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu. Tranh chấp xảy ra khi người nộp thuế cho rằng cơ quan có thẩm quyền ấn định thuế đã ấn định số thuế mà họ phải nộp không đúng so với thực tế.
- Tranh chấp về xác định số thuế là tranh chấp xảy ra khi người nộp thuế cho rằng cơ quan thuế, cán bộ thuế xác định sai số thuế mà họ phải nộp trên cơ sở hóa đơn chứng từ, sổ sách kế toán.
Ngoài ra, căn cứ vào chủ thể có thể phân loại tranh chấp thuế thành tranh chấp giữa cá nhân nộp thuế với cơ quan quản lý thuế và tranh chấp giữa tổ chức nộp thuế với cơ quan quản lý thuế. Các tổ chức nộp thuế này thường là các doanh nghiệp có hoạt động sản xuất kinh doanh phải chịu thuế, liên quan đến thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp và nhiều loại thuế khác.
3/ Các nguyên tắc giải quyết tranh chấp thuế:
Cũng giống như việc giải quyết các tranh chấp khác, tranh chấp thuế được giải quyết trên cơ sở các nguyên tắc nhất định. Các nguyên tắc này là tổng thể những qui phạm pháp luật là những tư tưởng chỉ đạo làm cơ sở cho việc giải quyết tranh chấp thuế. Xét về bản chất thì tranh chấp thuế cũng là một dạng tranh chấp hành chính, do vậy các nguyên tắc giải quyết tranh chấp hành chính cũng chính là cơ sở, tiền đề cho việc giải quyết các tranh chấp thuế. Tuy nhiên, trong quá trình áp dụng các nguyên tắc này, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền như cơ quan thuế, tòa án phải quan tâm đến những nét đặc thù của lĩnh vực thuế để áp dụng một cách phù hợp.
a) Nguyên tắc tôn trọng quyền tự vệ của người nộp thuế:
Quyền tự vệ của người nộp thuế được hiểu là quyền được tự bảo vệ mình trước sự xâm hại của người khác. Cơ sở để thực hiện quyền này là qui định: “Mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật” (hiến pháp năm 1992).
Điều 74 hiến pháp năm 1992 qui định: “Công dân có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào”.
Quan hệ pháp luật thuế là quan hệ pháp luật hành chính, một bên trong quan hệ này là các chủ thể đặc biệt, là cơ quan hành chính nhà nước, được quyền sử dụng pháp luật để đảm bảo cho việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của mình, so với các cơ quan chức năng, người nộp thuế không được sử dụng quyền lực nhà nước, họ là đối tượng chịu sự quản lý và phải phục tùng việc sử dụng quyền lực nhà nước của các chủ thể quản lý. Do đó mà quan hệ này có thể coi là không bình đẳng, không cân bằng giữa các bên về địa vị pháp lý. Người nộp thuế bị “yếu thế” hơn so với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Vì vậy, khi có sự vi phạm pháp luật làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của người nộp thuế thì họ phải được quyền tự vệ bằng cách khiếu nại hay khởi kiện đến các cơ quan chức năng để đảm bảo quyền bình đẳng mà pháp luật qui định.
b) Nguyên tắc tôn trọng pháp luật:
Tôn trọng pháp luật thực chất là bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa trong quá trình giải quyết tranh chấp thuế. “Pháp chế xã hội chủ nghĩa được hiểu là chế độ tuân thủ nghiêm chỉnh, chính xác hiến pháp và pháp luật của mọi chủ thế trong các quan hệ pháp luật”. Pháp chế và pháp luật có quan hệ mật thiết với nhau, một nền pháp chế thống nhất, vững chắc sẽ là cơ sở cần thiết cho hệ thống pháp luật điều chỉnh có hiệu quả các quan hệ xã hội, phát huy được hiệu lực của mình và chỉ khi có một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, đồng bộ và phù hợp, được điều chỉnh, sửa đổi bổ sung kịp thời thì nền pháp chế mới được củng cố và tăng cường. Thực hiện tốt nguyên tắc pháp chế là cơ sở để đảm bảo cho bộ máy nhà nước hoạt động nhịp nhàng đồng bộ, phát huy đầy đủ hiệu lực của mình và đảm bảo công bằng xã hội.
Điều 12 hiến pháp năm 1992 (sửa đổi bổ sung năm 2001) qui định: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa”. Trong quá trình giải quyết tranh chấp thuế, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền sử dụng pháp luật với tính chất là một phương tiện quan trọng để đảm bảo tính hiệu quả các nhiệm vụ của mình. Tuy nhiên pháp luật chỉ thực sự phát huy vai trò, tác dụng khi nó được tôn trọng và thực hiện nghiêm chỉnh trên thực tế. Bảo đảm nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong quá trình giải quyết tranh chấp thuế thực chất là việc thực hiện một cách nghiêm chỉnh pháp luật về giải quyết tranh chấp thuế. Nội dung này được thể hiện trên các khía cạnh sau:
- Triệt để tôn trọng các qui định của pháp luật về thẩm quyền giải quyết tranh chấp thuế, tình trạng lạm quyền, không tuân thủ các nghĩa vụ được pháp luật qui định phải được loại trừ. Các quyền và lợi ích của các tổ chức, cá nhân trong quá trình giải quyết tranh chấp thuế phải được đảm bảo thực hiện.
- Hoạt động giám sát, thanh tra kiểm tra việc thi hành pháp luật trong quá trình giải quyết tranh chấp thuế phải được thực hiện một cách nghiêm ngặt theo đúng qui định của pháp luật nhằm ngăn chặn và phát hiện kịp thời các việc làm vi phạm pháp luật đảm bảo cho pháp luật được thi hành một cách nghiêm chỉnh và thống nhất.
- Phải xử lý kịp thời đúng pháp luật các hành vi vi phạm trong quá trình giải quyết các tranh chấp thuế. Các cơ quan có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, cơ quan xét xử phải có trách nhiệm phát hiện, xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật trong quá trình giải quyết tranh chấp thuế của bất kỳ tổ chức, cá nhân nào.
c) Nguyên tắc tôn trọng quyền và lợi ích hợp pháp của người nộp thuế:
Khi tham gia vào quan hệ pháp luật thuế, thực hiện nghĩa vụ thuế, người nộp thuế được hưởng những quyền mà pháp luật thuế qui định. Đây là những quyền mà nhà nước cho đối tượng nộp thuế được hưởng trên cơ sở quan hệ pháp luật thuế cũng như để đảm bảo hiệu quả của quá trình thu thuế, bảo đảm vai trò của thuế như một công cụ điều tiết nền kinh tế tạo sự công bằng trong xã hội.
Khi tranh chấp thuế xảy ra thì các quyền và lợi ích hợp pháp mà người nộp thuế được hưởng vẫn phải được đảm bảo trong quá trình giải quyết tranh chấp. Các quyền này được qui định cụ thể trong luật khiếu nại tố cáo năm 1998, sửa đổi bổ sung năm 2005 và pháp lệnh về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996, sửa đổi bổ sung năm 2006.
Biểu hiện của nguyên tắc này là đảm bảo cho người nộp thuế được thực hiện quyền khiếu nại, khởi kiện của mình trong trường hợp vì lý do khách quan mà họ chưa thực hiện được việc khiếu nại hay khởi kiện, kéo dài thêm thời hạn khởi kiện, bảo đảm quyền lợi cho họ khi đưa ra chứng cứ chứng minh. Trong quá trình giải quyết tranh chấp, nếu một qui định của pháp luật mà có nhiều cách hiểu khác nhau thì phải giải thích và áp dụng theo hướng có lợi nhất cho người nộp thuế,…
Có thể nói, trong quan hệ pháp luật thuế, người nộp thuế là bên yếu thế hơn, do vậy khi tranh chấp xảy ra phải triệt để tuân thủ các nguyên tắc trên. Có như vậy mới đảm bảo được quyền lợi hợp pháp cho người nộp thuế và công bằng xã hội.
4/ Các phương thức giải quyết tranh chấp thuế:
Thực tiễn giải quyết tranh chấp của các nước trên thế giới hiện nay cho thấy, dù tranh chấp phát sinh trong lĩnh vực nào cũng được giải quyết bằng nhiều con đường khác nhau mà trước hết là ưu tiên giải quyết bằng cơ chế tự thương lượng hoặc hòa giải giữa các bên, nếu không được thì tiến hành giải quyết tại tòa án. Hiện nay, việc giải quyết tranh chấp thuế cũng được thực hiện theo các phương thức giải quyết khiếu nại về thuế và giải quyết vụ án hành chính về thuế.
a) Khiếu nại về thuế:
Khoản 1, điều 2 luật khiếu nại tố cáo 1998 qui định: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do luật này qui định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.
Như vậy, khiếu nại là biểu hiện của những bất đồng xảy ra giữa cá nhân, tổ chức với cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Khiếu nại có những đặc điểm sau:
- Việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong tranh chấp thuế giữa người nộp thuế và cơ quan quản lý thuế được thực hiện theo qui định của luật khiếu nại, tố cáo. Theo cơ chế này thì các bên bắt buộc phải tuân thủ các thủ tục đã qui định trong luật và không được phép tự thỏa thuận để thay đổi bất cứ một thủ tục nào.
- Đối tượng bị khiếu nại là các quyết định hành chính, hành vi hành chính về thuế của cơ quan quản lý thuế.
Khoản 9, khoản 10, điều 2 luật khiếu nại tố cáo năm 1998 qui định: “Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước”; “hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo qui định của pháp luật”.
- Chủ thể thực hiện quyền khiếu nại là người bị tác động bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính mà họ cho là sai trái. Người bị khiếu nại là cơ quan hay người đã trực tiếp ra quyết định hành chính hay thực hiện hành vi hành chính đó.
- Thủ tục khiếu nại về thuế có khiếu nại lần đầu và khiếu nại tiếp theo. Nếu người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu có thể lựa chọn việc khiếu nại tiếp hay khởi kiện vụ án tại tòa án có thẩm quyền.
b) Khởi kiện vụ án hành chính về thuế tại tòa án:
Khởi kiện là việc cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm bởi quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan nhà nước, của thủ trưởng, cán bộ, viên chức nhà nước nên đã khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án có thẩm quyền.
Cũng như khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính, khởi kiện tại tòa án là phương thức để giải quyết tranh chấp thuế. Tuy nhiên thủ tục này phức tạp hơn so với khiếu nại, có sự tham gia của nhiều chủ thể và người liên quan khác.
Điều 1 pháp lệnh giải quyết các vụ án hành chính đã qui định: “Cá nhân, cơ quan, tổ chức theo thủ tục do pháp luật qui định có quyền khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình”.
Hoạt động khởi kiện có những đặc điểm sau đây:
- Chủ thể thực hiện quyền khởi kiện là những cá nhân, tổ chức cho rằng quyền lợi của mình bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Họ là người khởi kiện trong vụ án hành chính, trong quá trình tố tụng họ phải đưa ra các chứng cứ chứng minh về sự sai phạm của các chủ thể ra quyết định và hành vi hành chính.
- Đối tượng của khởi kiện là quyết định hành chính, hành vi hành chính của cán bộ, công chức hay cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền. Tuy nhiên, khác với đối tượng trong việc giải quyết khiếu nại hành chính về thuế, quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị xét xử tại tòa hành chính là loại quyết định hành chính và hành vi hành chính về thuế đã được giải quyết khiếu nại lần đầu tại cơ quan thuế.
- Chủ thể giải quyết vụ án là các tòa án, cụ thể là các tòa hành chính. Tòa án sẽ tiến hành thụ lý giải quyết vụ án hành chính về thuế nếu việc khởi kiện đáp ứng được yêu cầu về tiền tố tụng và thuộc thẩm quyền giải quyết của tòa án.
Như vậy, giải quyết khiếu nại và giải quyết vụ án hành chính là hai phương thức cơ bản để giải quyết tranh chấp thuế, hai phương thức này được vận dụng theo nguyên tắc giải quyết theo thủ tục hành chính trước và giải quyết theo thủ tục tư pháp sau. Tuy nhiên giữa hai phương thức này cũng có những điểm khác biệt cơ bản là việc giải quyết vụ án hành chính về thuế sẽ phức tạp hơn rất nhiều so với phương thức giải quyết khiếu nại, có sự tham gia của nhiều chủ thể liên quan, có hẳn một cơ quan để giải quyết. Nếu như khiếu nại được giải quyết trực tiếp giữa hai bên trong quan hệ pháp luật thuế thì giải quyết án hành chính tại tòa án sẽ có sự tham gia của bên thứ ba đó là tòa án, cụ thể là các thẩm phán và hội thẩm nhân dân, thay bằng việc gửi đơn khiếu nại đến cơ quan quản lý thuế, người nộp thuế gửi đơn đến tòa án nhân dân có thẩm quyền. Thời hạn giải quyết tranh chấp tại tòa hành chính cũng kéo dài hơn so với việc giải quyết khiếu nại, chi phí cho việc giải quyết tại tòa án cũng tốn kém hơn. Do đó, trong phạm vi điều kiện hoàn cảnh của mình, người nộp thuế nên lựa chọn phương thức giải quyết phù hợp, tránh tình trạng thời hạn giải quyết bị kéo dài mà kết quả không đạt được, quyền và lợi ích hợp pháp lại bị ảnh hưởng.